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後多哈時代的中國節能減排

塗建軍2012年12月8日，在多哈舉行的聯合國氣候大會談判以戲劇性的方式閉幕：大會主席在短短兩分鐘內強勢敲錘通過一攬子決議。這個出人意料的舉動雖招致俄、美等國的抗議，但也避免瞭多哈氣候大會無果而終的尷尬結局。多哈會議成果有限從一攬子決議的實質內容來看，多哈大會收獲的成果非常有限。首先，《京都議定書》第二承諾期雖然達成，但加拿大、日本、新西蘭及俄羅斯已明確表態不會參加，而美國甚至連第一承諾期都沒有加入過。歐盟為首的工業化國傢在全球溫室氣體排放總量的比例已不足15%，該協議的政治意義要明顯高過氣候減排上的意義。加入第二承諾期的各國對減排的信心普遍不足。其次，在發展中國傢最為關註的氣候資金問題上，決議雖然重申發達國傢需要為發展中國傢應對氣候變化提供資金支持，並在2020年前實現“綠色氣候基金”每年1000億美元的目標，但是多哈會議期間，發達國傢以經濟危機為理由，拒絕給出提供資金的具體時間表。大會最後決定將資金問題拖延到2013年解決。第三，2011年底在南非德班形成的“德班平臺”的主要任務是在2015年前達成一個適用於《聯合國氣候變化框架公約》(下稱《公約》)所有締約方的法律文件或法律成果。不過由於《公約》各締約方在多哈大會將主要的精力都放在《京都議定書》第二承諾期及長期合作行動工作組的協商上，有關德班平臺的談判要到2013年才會實質性地展開。國內減排力度應與國際談判脫鉤多哈談判從形式上繼續推進瞭國際氣候變化多邊進程，但大會的成果並沒有在坎昆和德班減排目標的基礎上有任何提升，對發展中國傢減緩和適應氣候變化的迫切需求也沒有具體的中期資金承諾，更沒能彌合《公約》締約方之間的互信嚴重不足的現狀。2009年，中國政府在哥本哈根氣候大會前主動承諾要將本國2020年的碳排放強度在2005年的基礎上降低40%~45%。以此為依據，中國政府首次在“十二五”規劃期間提出將國內單位GDP碳排放強度降低17%。雖然國際氣候談判暫時陷入僵局，不過從國內的能源安全保障、環境污染控制、資源稟賦限制，以及落實“生態文明”和“美麗中國”的戰略高度出發，未來中國自身的節能減排力度需要與國際氣候談判進一步脫鉤，而不能過度依賴全球層面的談判進展速度。煤炭產業減排潛力最大中國是全球最大的煤炭生產國和消費國，一年的消費量接近全球總量的一半。根據國際能源署的報告，中國2010年燃煤產生的碳排放就已超過美國二氧化碳排放總量的17%。所以中國未來節能減排潛力最大的應該是煤炭產業鏈——包括開采、運輸和終端利用。中國政府在《煤炭工業發展“十二五”規劃》中明確規定：要將全國2015年的煤炭產量和消費總量都控制在39億噸左右。不過，中國2011年煤炭產量已高達35.2億噸，同時還進口1.824億噸，一舉超過日本成為全球煤炭第一大進口國。因此，要同時實現上述目標的可能性不大。鑒於國內煤炭開采增長過快，環境上難以為繼，在繼續深化節能力度、大力推進需求側管理、低碳燃料代煤、碳排放貿易試點、環境成本內部化等政策手段後，中國政府不妨考慮將煤炭國際貿易作為調控國內煤炭產量的一個政策工具。通過鼓勵沿海地區進一步加大煤炭進口力度，來倒逼“十二五”期間國內煤炭生產總量天花板的實現。從大規模代煤的角度來看，發展核電對中國是非常自然的選擇。但福島核危機對中國核電行業重重地敲瞭一記警鐘，根據最新公佈的《核電安全規劃（2011~2020年）》和《核電中長期發展規劃（2011~2020年）》，“十二五”期間中國隻在沿海安排少數經過充分論證的核電項目廠址，不安排內陸核電項目，全面提高核電行業準入門檻，並按照全球最高安全要求新建核電項目。有鑒於此，中國政府未來需要進一步加大通過其他低碳燃料代煤的力度。天然氣是個不錯的選擇從優化中國能源結構的角度出發，大力發展天然氣是個不錯的選擇，因為天然氣的溫室氣體和空氣污染物排放強度都遠低於煤炭。此外，如果中國能夠成功開發本土天然氣資源而非一味依賴進口，對加強能源安全也意義重大。根據美國能源信息署和中國國土資源部的評估，中國頁巖氣技術可采資源量高居全球第一。鑒於美國頁巖氣革命對其能源獨立自主性和全球能源格局的深遠影響，中國非常渴望復制美國頁巖氣行業的成功。根據《頁巖氣發展規劃（2011~2015 年）》，2015年中國頁巖氣產量規劃目標為65億立方米。不過若幹潛在的障礙可能阻止中國挖掘本國頁巖氣的潛力。首先，“技術上可采”不等於“經濟上可獲取”。其次，中國的頁巖氣區塊一般位於山區和遙遠的沙漠，而且深埋地下。再次，水力壓裂技術需要大量的水，而中國許多頁巖氣田的水資源嚴重短缺。即使在水源相對豐富的地區，缺乏經驗或不負責任的鉆探很可能會污染當地的水資源。但中國還是有可能最終復制美國頁巖氣的成功。不過中國政府需為此大力推進產權保護等基本政策的改革。隻有這樣，國內頁巖氣的開發才能吸引掌握核心技術的國際油氣公司和富有活力的中小型民營企業參加，而以上利益攸關方的積極參與對中國頁巖氣的成功而言是必不可少的。釋放可再生能源潛力過去十年，中國在可再生能源領域取得瞭舉世矚目的進步。中國光伏電池的制造能力和風電市場的規模都高居全球第一。不過，中國可再生能源行業技術含量不高、低質量無序擴張等亂象也為該行業的可持續發展造成瞭極大的隱患，這是中國政府在“十二五”期間需著力應對的挑戰。首先，國內電網現存的管制機制與可再生能源的發展嚴重脫節，中國政府必須通過深化電力體制改革來推進可再生能源，尤其是分佈式發電的健康發展。其次，國內可再生能源行業普遍存在產能過剩的問題。光伏產業尤其突出。中國各級政府隻有深刻反思該行業無序補貼的亂象，並認真總結與歐美等國在可再生能源貿易爭端上的經驗教訓，才有可能在未來避免相關產業大起大落式的發展模式,並充分釋放可再生能源在節能減排領域的潛力。當然，僅僅將國內節能減排的重心放在能源上遊領域是遠遠不夠的。能源效率、需求側管理、技術革新、諸如碳排放貿易試點等市場化的政策工具都應該是中國能源和氣候戰略不可或缺的部分。不過，即便中國政府實施瞭以上提及的所有政策建議，中國一國能夠實現的節能減排量還是無法解決全球性的氣候問題，因此中國需要進一步強化在低碳發展領域的國際合作。在“拯救四國”基礎上加強國際合作從全球能源和環境問題的角度看，當前國際格局是建立在“拯救四國”（CURE）集團的基礎上，該集團包括中國、美國、俄羅斯及歐盟。考慮到該集團未來幾十年內的經濟總量、能源消費和二氧化碳排放量在世界中的份額將超過一半，中國不妨以此為平臺來推動能源和氣候領域的國際合作。在“拯救四國”這一小多邊機制下，中美兩國可以在以煤炭產業鏈、核能及氣候變化為中心的重大能源及環境議題上進行深入的實質性合作。中國在幫助俄羅斯提高其低下的能源效率，以及借助俄羅斯改善本國能源安全等領域的合作空間巨大。中歐不但可以在清潔能源技術及環境立法方面加強雙方業已存在的交流合作機制，歐盟還可以在提高公眾環保意識方面給中國提供寶貴的經驗。由於國際氣候談判長期陷入僵局，人類社會將2050年前全球氣溫上升幅度控制在2攝氏度的政策窗口正在快速關閉。在這一國際背景下，中國反倒應該進一步加大本國節能減排的力度，因為這種有遠見、負責任的做法是符合中國自身的國傢利益的。鑒於中國一國的力量是無法應對全球范圍內氣候變化的挑戰，中國政府未來需要進一步推動能源與低碳發展領域的國際合作，而“拯救四國”集團對中國而言就是一個非常理想的小多邊機制。(作者為美國卡內基國際和平研究院中國能源與氣候項目主任)

新聞來源http://news.hexun.com/2012-12-28/149571669.html

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